Sentenza numero 1082 del 1999 della Corte suprema di cassazione sezione prima civile – “La sentenza riconosce allo straniero espulso il diritto di rivolgersi anche alla Suprema Corte”

La sentenza riconosce allo straniero il diritto di rivolgersi anche alla Suprema Corte
Espulsione, l’extracomunitario
può sempre ricorrere
(Cassazione 1082/99)

Il cittadino extracomunitario può fare ricorso al giudice ordinario contro l’espulsione che ritiene illegittima. L’innovativo principio stabilito dalla Prima Sezione Civile della Corte di Cassazione riconosce allo straniero un vero e proprio diritto soggettivo, concedendogli anche il rimedio del ricorso straordinario in Cassazione previsto dall’art.111 della Costituzione.

Questi i fatti: una cittadina di Capoverde ricorreva al Pretore contro il decreto di espulsione emesso nei suoi confronti dal Prefetto di Palermo per il mancato rinnovo del permesso di soggiorno. Il Pretore di Palermo rigettava l’opposizione, ritenendo, tra l’altro, che la donna non avesse un diritto alla cittadinanza ma un semplice interesse legittimo all’accoglimento della domanda. L’interessata proponeva allora ricorso in Cassazione contro il decreto pretorile a norma dell’art. 111 della Costituzione (che prevede la possibilità di ricorrere immediatamente in Cassazione contro i provvedimenti riguardanti la libertà personale).

La Corte di Cassazione, pur dichiarando inammissibile il ricorso – in quanto la donna avrebbe dovuto prima proporre reclamo al Tribunale di Palermo, ed, eventualmente, contro la decisione di quest’ultimo ricorrere in Cassazione – dà sostanzialmente ragione alla ricorrente, enunciando due importanti principi:

1) dall’esame delle nuove norme che regolano la cosiddetta “espulsione amministrativa” (previste dalla legge n.40/98) deriva che è sempre possibile ricorrere in Cassazione contro i provvedimenti che definiscono in sede di reclamo le impugnazioni contro i decreti del Prefetto. Pertanto, se è vero che in questo caso la donna avrebbe dovuto prima proporre reclamo al Tribunale, è errato sostenere, come ha fatto il controricorrente Ministero dell’interno, che le decisioni del Pretore in materia sono revocabili in ogni momento e non incidono su diritti soggettivi, essendo anzi i provvedimenti definitivi sulla libertà personale sempre ricorribili per cassazione;

2) mentre le disposizioni precedenti, ora abrogate, prevedevano la competenza del T.A.R. sui provvedimenti di espulsione, stabilendo un sistema di controlli delle misure interno alla giurisdizione amministrativa e, come tale, non sottoponibile al ricorso straordinario in Cassazione, in virtù dell’innovazione legislativa del 1998 si è voluto dare al giudice ordinario, “giudice dei diritti soggettivi”, la cognizione su una impugnativa che, per l’organo al quale è proposta e per le garanzie di difesa che la devono assistere (il patrocinio gratuito) “non può non presupporre la denuncia della lesione di un diritto soggettivo”. (3 marzo 1999)

Sentenza numero 1082 del 1999 della Corte suprema di cassazione sezione prima civile

La Corte suprema di cassazione sezione prima civile ha pronunciato la seguente: sentenza sul ricorso proposto da: (….)

contro

MINISTERO DELL’INTERNO – PREFETTO Di PALERMO domiciliati in Roma, via

dei Portoghesi 12 presso l’avvocatura Generale dello Stato, che li

rappresenta e difende per legge

avverso il decreto del Pretore di Palermo del 17 aprile 1998.

Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza dei 21.1.99

dal Relatore Cons. Luigi Macioce

Udito l’avvocato dello Stato Rago.

Udito il P.M., in persona de Sostituto Procuratore Generale Dott. Francesco Mele che ha concluso per l’inammissibilità o il rigetto dei ricorso.

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

Con decreto motivato 8.4.98 il Prefetto di Palermo, provvedendo ai sensi dell’art. 11, 2°comma lett. b) della legge 6.3.98 n. 40, disponeva l’espulsione dallo Stato di F. V. A. cittadina di Capo Verde perché ella, già titolare di permesso di soggiorno scaduto il 22.4.96, non aveva provveduto a chiederne il rinnovo entro i sessanta

giorni dalla scadenza. La F. proponeva ricorso al Pretore di Palermo ai sensi dell’art. 11 comma 8° L. cit. deducendo l’illegittimità e l’ingiustificatezza dell’espulsione e, in subordine, l’incostituzionalità della normativa: il Pretore, sentita la F., con decreto 17.4.98 rigettava l’opposizione affermando che:

l. La F., scaduto il permesso di soggiorno in data 22.4.96, aveva chiesto il rinnovo solo l’8.4.98 e, cioè ben oltre i previsti novanta giorni dalla scadenza.

2. La ricorrente, pur risiedente nella Repubblica da oltre 10 anni, non aveva alcun diritto alla cittadinanza italiana ma solo l’interesse legittimo all’accoglimento di una domanda che, ai sensi dell’art. 9 L 5.2.91 n. 91, avesse roposto.

3. La questione di costituzionalità delle norme, con riguardo agli artt. 3 e 16 Cost., era irrilevante, perché la F. non era cittadina italiana e quella sollevata con riguardo all’art. 13 era infondata, per l’inapplicabilità di tale disposizione.

Per la cassazione di tale decreto – e sull’assunto che esso fosse direttamente ricorribile ai sensi dell’art. 111 Cost. – ha proposto ricorso la F. con atto notificato il 23.4.98 articolato su quattro mezzi.

Si sono costituiti l’intimato Prefetto ed il Ministro, notificando rituale controricorso ed illustrandone in discussione orale i contenuti.

MOTIVI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo del ricorso la F. denunzia la violazione degli artt. 11 L. 40/98 e 9 lett. f) L. 91/92, per avere il Pretore applicato la normativa sulla espulsione in modo restrittivo: A) non considerando che la norma prevede la espulsione quando, scaduti i sessanta giorni, non sia neanche stato richiesto il permesso; B) ignorando il fatto che essa ricorrente aveva ormai quesito il diritto alla cittadinanza italiana e che ne avrebbe proposto la richiesta; C) non considerando il fatto che l’espulsione non poteva essere disposta a carico degli stranieri già nella Repubblica prima dell’entrata in vigore della legge.

Con il secondo motivo, poi, la F. denunzia l’illegittimità costituzionale dell’art. 11, interpretato nel senso censurato con il primo motivo, per violazione degli artt. 3, 13, 26, 24 Cost., per la parte in cui la normativa sarebbe stata applicabile nei riguardi dello straniero che avesse quesito il diritto alla cittadinanza e per la parte in cui avrebbe riservato trattamento di favore al cittadino comunitario.

Con il terzo mezzo, quindi, la F. denunzia violazione degli artt. 11 comma 15 e 12 comma 1 della Legge 40/98 per aver il Pretore ritenuto legittima l’espulsione nei confronti di chi dimorava nello Stato da più di dieci anni.

Con il quarto motivo, infine, la ricorrente censura il decreto per violazione dell’art. 11 comma 14 per non avere il Pretore ridotto da cinque a tre anni la durata della espulsione.

Alla stessa dei ricorso straordinario ex art. 111 Cost., proposto dalla F. avverso il decreto 17-4-98 del Pretore di Palermo, la controricorrente Amministrazione muove ampie riserve non senza aver premesso che la F., contestualmente al predetto ricorso straordinario, avrebbe pur proposto al Tribunale di Palermo reclamo ex art. 739 c.p.c.. A criterio dell’Avvocatura Generale dello Stato l’inammissibilità dei ricorso per cassazione sarebbe da affermare sotto un duplice profilo: da un canto, e con rilievo assorbente, ai provvedimenti presi dall’Autorità Giudiziaria sui ricorsi avverso i decreti di espulsione ai sensi dell’art. 11 comma 9 L. 40/98 difetterebbe il carattere della decisorietà essendo il provvedimento prefettizio censurabile dallo straniero con l’invocazione di provvedimenti di giurisdizione volontaria , sempre revocabili e modificabili, e comunque non incidendo la misura di espulsione su alcuno “status” dello straniero. Dall’altro canto, e con riguardo al decreto emesso dal Pretore di Palermo fatto segno al contestato ricorso straordinario, sarebbe anche da rilevarne la inimpugnabilità stante la tassatività del ricorso al Pretore, previsto, dall’art. 11 comma 8, quale unico mezzo di impugnazione. Ed infine, e comunque, l’atto difetterebbe del requisito della definitività, che, quand’anche si intendesse superare i rilievi sopra riportati, esso sarebbe semmai reclamabile innanzi al Tribunale ex art. 739 c.p.c. e non direttamente ricorribile in cassazione.

Ritiene il Collegio che dall’esame delle nuove norme poste a regolare l’espulsione amministrativa, ex art. 11 Legge 6.3.98 n. 40, (confluite nell’art. 13 del “T.U. delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero” approvato con D. Lgs. 25.7.98 n. 286), discenda la indubbia esperibilità dei ricorso straordinario ai sensi dell’art. 111 Cost. avverso i provvedimenti che definiscano in sede di reclamo le impugnazioni avverso i decreti del Prefetto. E di qui, se va disattesa la tesi principale sostenuta dalla controricorrente mministrazione dell’Interno, a mente della quale le decisioni del Pretore sarebbero decreti di volontaria giurisdizione, revocabili in ogni momento e non incidenti su diritti soggettivi, va certamente accolto il rilievo concernente la non ammissibilità del ricorso straordinario della F., proposto avverso un atto sottoponibile al reclamo di cui all’art. 739 c.p.c.

1. L’espulsione amministrativa disciplinata dall’art. 11 della legge 6.3.98 n. 40 si articola, come è noto, nella espulsione disposta dal Ministro per ragioni di ordine pubblico o sicurezza (comma 1), la cui illegittimità è denunziabile innanzi al T.A.R. del Lazio (comma 11), e nell’ l’espulsione disposta dal Prefetto nei casi di cui alle lettere a) b) c) del comma 2 (sintetizzabili nelle tre ipotesi de: lo straniero entrato clandestinamente – lo straniero carente del titolo per soggiornare – lo straniero “pericoloso” o sospetto di appartenenza mafiosa), la cui validità è sindacabile dal Pretore “nei modi di cui agli artt. 737 e seguenti del codice di procedura civile” (commi 8-9-10).

2. E’ altrettanto noto che nei casi di impossibilità di respingimento od espulsione immediata dello straniero (per necessità di soccorso personale, indagine sulla nazionalità o temporanea indisponibilità di vettori), il questore dispone il trattenimento, dello straniero stesso in centri di permanenza per giorni 20 più 10 con decreto da sottoporre alla convalida del Pretore “..nei modi di cui agli articoli 737 e seguenti del codice di procedura civile..” (art. 12 commi 1-2-3-4), il cui provvedimento (decreto di convalida e proroga) è immediatamente ricorribile per cassazione (comma 5).

3. L’innovazione introdotta dal legislatore del 1998 in tema di rimedi giurisdizionali avverso i decreti prefettizi di espulsione e le misure di pubblica sicurezza del trattenimento nei centri di permanenza (e ferma restando la sindacabilità innanzi al T.A.R. delle espulsioni adottate dal Ministro per ragioni squisitamente politiche) appare di tutta evidenza. Il preesistente regime posto dagli artt. 2 e segg. Del D.L. 416/89 conv. dalla L. 28.2.90 n. 39 (abrogati dall’art. 46 lett. e della legge 6.3.98 n. 40) prevedeva, infatti, la giustiziabilità innanzi al T.A.R. di tutti i provvedimenti di espulsione si da far affermare a questa Corte che, coerentemente con la estraneità della libertà di circolazione nello Stato dello straniero dall’ambito del diritto alla libertà personale di cui all’art. 13 Cost., si era previsto un sistema di controlli delle misure di espulsione interno alla giurisdizione amministrativa e, come tale, non sottoponibile al ricorso straordinario ex art. 111 2° comma Cost. (cass. S.U. 3394/94).

4. L’innovazione posta dal legislatore del 1998 in termini di rimedi giurisdizionali avverso le espulsioni ordinarie (“non politiche”), e tradottasi nella sottoposizione alla cognizione camerale del Pretore sia delle misure di espulsione sia dei decreti di trattenimento temporaneo, appare, dunque, ispirata ad una coerente visione della materia: al giudice ordinario – giudice dei diritti soggettivi – si è inteso dare, all’esito di un procedimento camerale esclusivo (vd. l’avverbio “unicamente” di cui al comma 8 dell’art. 11), da introdurre in tempi minimi (5 giorni) e da decidere “in ogni caso” entro tempi brevissimi (10 giorni) ed in modo informale, la cognizione su una impugnativa che, per l’organo al quale è proposta e per le garanzie di difesa che la devono assistere (il patrocinio gratuito di cui al comma 10 del ridetto art. 11), non può non presupporre la denunzia della lesione di un diritto soggettivo. Del resto è significativo che avverso i decreti pretorili di convalida e proroga del provvedimento del questore sul trattenimento dei clandestini sia dato dall’art. 12 comma 6 direttamente il ricorso per cassazione (senza sospensione della misura), scelta eloquente dell’intento di accordare – là dove l’urgenza di provvedere sulla convalida comporta il diniego del reclamo ex art. 739 c.p.c. ed impone la decisione pretorile in unico grado – comunque il ricorso ex art. 111 2° comma Cost., impugnazione straordinaria a tutela dei diritti avverso le decisioni assunte in violazione di legge.

5. Se, dunque, la ragione dei ricorso al Pretore avverso il decreto di espulsione ben può essere la prospettazione di una sua adozione al di fuori dei casi previsti alle lettere a) b) c) del comma 2 dell’art.11 e, conseguentemente, la lesione che da tal illegittima espulsione deriverebbe ai “…diritti in materia civile …” spettanti allo “…straniero regolarmente soggiornante nel territorio dello Stato …” (art. 2 comma 2), la decisione che da tal ricorso discende esula radicalmente dall’ambito della giurisdizione volontaria nella quale il controricorso dell’Avvocatura Erariale vorrebbe riportarla in ragione della pretesa configurazione di un mero interesse legittimo o semplice in capo allo straniero extracomunitario fatto segno ad espulsione.

6. Del resto la statuizione pretorile e la decisione presa all’esito dei reclamo proponibile ex art, 739 c.p.c. (norma richiamata con il rinvio agli artt. 737 e seguenti c.p.c. formulato al ridetto comma 9 dell’art. 11) sono misure sostanzialmente decisorie e tendenzialmente definitive, non essendo prevista, né essendo minimamente ipotizzabile, la facoltà dell’interessato di istare in ogni momento, e senza vincoli di giudicato, per la modifica o la – revoca delle misure stesse ai sensi dell’art. 742 c.p.c. (facoltà correlata alla natura dell’interesse tutelato e costituente segno distintivo della volontaria giurisdizione: cfr. dalle note S.U. 6220/86 alle recenti cass. 8046/98- 2934/98 – 5228/97- 4090/97- 1278/97).

7. Se modificabilità sussiste – secondo le ipotesi prospettate in ricorso dall’Amministrazione controricorrente – essa coinvolge espressamente il rilascio del permesso di soggiorno (art. 5 comma 5 della legge) e cioè l’atto amministrativo fonte dello “status” di straniero “regolarmente soggiornante nel territorio dello Stato” (art. 2 comma 2) che, in quanto tale, è certamente revocabile e modificabile, ma non riguarda in alcun modo i decreti adottati dall’A.G.O. su impugnazione dello straniero che, ove definitivamente reiettivi della stessa, non potranno aver seguito in una loro “revoca” per mutamento delle circostanze di ammissione al soggiorno essendo soltanto ipotizzabile che tale mutamento sia autonomamente valutato, in sede propria, dall’Autorità amministrativa al fine dì eventuale riammissione.

8. L’ampia ed accurata rassegna che la controricorrente Amministrazione ha fatto dell’evoluzione della giurisprudenza di questa Corte in tema di attrazione nella g.v. di provvedimenti resi in materia di affidamento dì minori, di potestà genitoriale, di adozione, di nomina e revoche e dì società giurisprudenza pervenuta alla ferma negazione della ricorribilità ex art. 111 Cost. anche avverso gli atti di v.g., che neghino il “diritto processuale” di agire (cfr. da ultimo cass. 11729/98) – appare del tutto inconferente, posto che in tutte le ipotesi citate la rivedibilità e precarietà della decisione presa non è certo correlata alla “debolezza” dell’interesse tutelato ma è funzionale alla strumentalità della stessa rispetto al superiore interesse in giuoco, nel mentre nella decisione sull’espulsione amministrativa in discorso alla valutazione del Prefetto si contrappone, specularmente, la sola pretesa dell’espulso alla verifica delle condizioni legittimanti l’esclusione del suo diritto.

9. Quanto, infine, alla possibilità che dalla previsione espressa del ricorso per cassazione avverso i decreti Pretorili di convalida o proroga della misura di trattenimento (comma 6 art. 12) si deduca la non ricorribilità di quelli adottati ai sensi del comma 9 dell’art. 11, sulle impugnazioni avverso le misure di espulsione, essa va radicalmente esclusa (come accennato al capo 4) in una lettura costituzionalmente corretta delle previsioni. La previsione esplicita “de qua” comporta soltanto la deroga per il sindacato sulle convalide pretorili, ed in ragione della evidente urgenza di pervenire alla esecuzione, al principio della reclamabilità della decisione (art. 739 c.p.c.): sulle decisioni pretorili adottate in sede di impugnazione dei decreti di espulsione è invece esperibile l’ordinario reclamo in tribunale la cui ricorribilità è conseguente alla ridetta decisorietà del provvedimento (senza alcuna esigenza di ribadire la ricorribilità ex art. 111 Cost. in un quadro nel quale l’esclusione di tal ricorso sarebbe “ictu oculi” incostituzionale).

10. Ma da quanto testé affermato discende anche, e solo sul punto condividendosi l’eccezione di inammissibilità sollevata dalla controricorrente, che nel caso di specie alla F. era dato il reclamo al Tribunale di Palermo, contro la decisione del quale eventualmente avrebbe potuto (o potrebbe ancora) esperire il rimedio del ricorso straordinario, restando, invece, del tutto inammissibile l’esperimento del ricorso nei riguardi del decreto pretorile che, pur decisorio, era del tutto privo dei requisito indefettibile della definitività.

Dichiarata l’inammissibilità del ricorso si stima equo – in ragione della assoluta novità delle questioni trattate – disporre la compensazione tra le parti delle spese del giudizio di legittimità.

P.Q.M.

la Corte di Cassazione,

dichiara inammissibile il ricorso e compensa le spese della lite.

Così deciso in Roma il 21.1.1999. Depositata